Zähes Ringen um eine Verfassung

Die Versammelten erklärten in einem Zeitungsaufruf die Wahl einer „Nationalvertretung“ für nötig und nahmen die Vorbereitungen selbst in die Hand, indem sie einen Ausschuss einsetzten, der eine größere Zusammenkunft organisierte, die über die Wahlmodalitäten befinden sollte. Eine Unterstützung der einzelstaatlichen Regierungen konnten sich die Heidelberger vorstellen; von einer möglichen Mitwirkung des Bundestags, des höchsten Organs des 1815 auf dem Wiener Kongress geschaffenen Deutschen Bundes, war in der Erklärung dagegen nicht die Rede.

Als am 31. März 574 Männer zu der größeren Versammlung – rasch bürgerte sich der Name Vorparlament ein – in der Frankfurter Paulskirche zusammenkamen, beeilte sich der Bundestag, der sich aus Furcht um die eigene Existenz an die National- und Freiheitsbewegung anbiederte, allen Beschlüssen zur Wahl der Nationalversammlung beizutreten. Das Vorparlament nahm dieses Kooperationsangebot an, da die Wahlen mit Hilfe der alten Autoritäten zügig durchgeführt werden konnten, setzte aber aus seiner Mitte heraus einen überwachenden 50er-Ausschuss ein, der bis zum Zusammentreten der Nationalversammlung in Frankfurt blieb.

Dass auch diese wie das Vorparlament in der dortigen Paulskirche tagen würde, war unstrittig. Für Frankfurt am Main als Sitz des Nationalparlaments sprachen die geographische Mittellage der Stadt, ihre historische Bedeutung als Wahl- und Krönungsort der römisch-deutschen Könige sowie vor allem der Umstand, dass sie nicht von einem Fürsten regiert wurde, sondern eine Freie Stadt war.

Die Abgeordneten wurden im April und im Mai 1848 gewählt: in den Regionen, die innerhalb der Grenzen des Deutschen Bundes lagen, aber auch im nicht dem Bund zugehörigen Schleswig, in Ost- und Westpreußen sowie in Teilen der preußischen Provinz Posen, die eine polnische Bevölkerungsmehrheit hatte.

Da das Vorparlament die Wahlmodalitäten nur grundsätzlich festgesetzt hatte, konnten die Einzelstaaten beträchtliche Spielräume nutzen: Das direkte Wahlverfahren, das als Standard empfohlen worden war, wurde nur in Einzelfällen tatsächlich angewandt, und die Klausel, dass nur diejenigen volljährigen Männer wählen durften, die auch „selbständig“ waren, wurde in manchen Staaten so strikt ausgelegt, dass beträchtliche Teile der Unterschichten ausgeschlossen wurden.

Auch das den Einfluss lokaler Honoratioren begünstigende indirekte Wahlverfahren führte dazu, dass unter den Gewählten fast ausschließlich Angehörige des Bürgertums und des Adels (ungefähr ein Zehntel) waren. Der Ausbildung und den Berufen der Abgeordneten nach war die Nationalversammlung schwerpunktmäßig ein Akademiker- und Juristenparlament.

Das politische Profil des Parlaments bildete sich erst nach einigen Wochen heraus. Lediglich in einzelnen Staaten wie Baden oder Sachsen, in denen sich die Opposition schon in den Vorjahren in einen gemäßigten und einen radikalen Flügel gespalten hatte, hatten sich in den Wahlen klar voneinander abgegrenzte Parteien gegenübergestanden. Andernorts waren es Persönlichkeitswahlen gewesen, bei denen sich lokal oder regional renommierte Männer durchsetzten, die allgemein als Sympathisanten politischer Freiheit und nationaler Einheit galten. Diese politisch nicht festgelegten Abgeordneten fanden Gleichgesinnte in den Fraktionen, die sich während der ersten Grundsatzentscheidungen herausbildeten: in der Frage des Verhältnisses der deutschen zur zeitgleich in Berlin tagenden preußischen Nationalversammlung und vor allem in den Diskussionen darüber, wie die provisorische Regierung, die an die Stelle des Bundestags treten sollte, einzusetzen und zu gestalten sei.

Fraktionen geben sich die Namen von Gaststätten

In diesen Konflikten entstanden im Frühsommer 1848 zunächst fünf Fraktionen, die sich nach den Gaststätten benannten, in denen sie ihre Sitzungen abhielten. Im „Café Milani“ trafen sich die Konservativen, die bei den Reformen nicht über ein konstitutionelles Modell mit einer starken monarchischen Spitze hinausgehen wollten. Zudem hielten sie die Kompetenzen der Nationalversammlung für eng begrenzt, denn diese sollte lediglich einen Verfassungsentwurf ausarbeiten, über den mit den Fürsten eine Vereinbarung zu treffen sei.

Dass eine solche Verständigung wünschenswert sei, meinten auch die Rechtsliberalen der Fraktion „Casino“, die allerdings weniger partikularistisch waren als die Konservativen und zudem in der Verfassung Parlament und monarchische Spitze ungefähr gleichgewichtig konstruieren wollten. Auch die Linksliberalen im „Württemberger Hof“ orientierten sich an einem Mischmodell, in dem allerdings die parlamentarischen Kräfte gegenüber den monarchischen überwiegen sollten. Diese Fraktion konzipierte den Nationalstaat zudem um einige Nuancen zentralistischer.

Während es zwischen dem „Casino“ und dem „Württemberger Hof“ zahlreiche Berührungspunkte gab, klaffte in der Paulskirche zwischen dem linken Zentrum und der eigentlichen Linken ein tiefer Graben. Dem „Donnersberg“ gehörten die radikalen Demokraten an, die mit weiteren direkten revolutionären Aktionen liebäugelten, und im „Deutschen Hof“ versammelten sich die gemäßigten Demokraten, die zumindest für den Augenblick akzeptierten, dass es für die Sache der Republik in der Nationalversammlung keine Mehrheit gab, und die aus taktischen Erwägungen notfalls auch eine demokratische Monarchie akzeptieren wollten.

Die beiden demokratischen Fraktionen zählten zusammen weniger als ein Fünftel der Abgeordneten der Nationalversammlung und waren damit kaum so groß wie das rechtsliberale „Casino“. Die liberale Mitte zerfaserte im Herbst 1848 durch Abspaltungen vom „Casino“ nach links („Landsberg“) und vom „Württemberger Hof“ nach rechts („Augsburger Hof“), blieb aber tonangebend, zumal die Mehrheit der zahlreichen Fraktionslosen (mehr als ein Fünftel) in der Paulskirche ebenfalls die liberalen Grundpositionen teilte.

Die große Zahl der Fraktionslosen ist ein Indiz dafür, dass die politischen Positionen vielfach noch fluide waren, zugleich spiegelt sie aber auch das Selbstverständnis vieler Abgeordneter wider, die sich nicht als Parteimänner, sondern als unabhängige Volksvertreter sahen.

Die liberale Mehrheit beanspruchte die Schlüsselpositionen in der Paulskirche für sich. Sowohl der Parlamentspräsident Heinrich von Gagern als auch seine beiden Stellvertreter waren Rechtsliberale, und mehr als die Hälfte der Mitglieder des wichtigen Verfassungsausschusses gehörte der Fraktion „Casino“ an. Damit schienen die Voraussetzungen geschaffen, ein moderates Modernisierungskonzept auf dem Weg der gesetzlichen Reform umzusetzen, wie es der liberalen Selbsteinschätzung entsprach, beziehungsweise konsequente Revolutionsprävention zu betreiben, wie die demokratische Linke den Kurs der Mehrheit wahrnahm.

Aus einer bequemen Mehrheitsposition des Liberalismus heraus die parlamentarische Arbeit bestimmen zu können erwies sich jedoch schon bald als eine Fehleinschätzung, da sich die Nationalversammlung verschiedenen Problemen zuwandte, die sich nicht nach einfachen politischen Schnittmustern lösen ließen.

Übergangsregierung mit einem Reichsverweser an der Spitze

Die größte Herausforderung in der Anfangsphase war die Einsetzung einer Übergangsregierung, die an die Stelle des politisch abgewirtschafteten Bundestags treten sollte. Dass man einer solchen provisorischen Zentralgewalt bedurfte, war von der Linken bis zur Rechten unstrittig. Doch es gab höchst unterschiedliche Vorstellungen darüber, von wem – von der Nationalversammlung selbst, den einzelstaatlichen Regierungen oder beiden Parteien gemeinsam – sie eingesetzt werden, welche Gestalt – ein Kollektiv oder eine Alleinspitze – sie haben und mit welchen Kompetenzen sie ausgestattet werden sollte.

Den gordischen Knoten durchschlug Parlamentspräsident Heinrich von Gagern mit einem Kompromiss: Die Nationalversammlung sollte in einem „kühnen Griff“, hierin den Vorstellungen der Linken folgend, die provisorische Zentralgewalt aus eigener Macht einsetzen, andererseits aber der Rechten entgegenkommen und an ihre Spitze mit dem österreichischen Erzherzog Johann einen Fürsten stellen, der noch dazu nicht absetzbar sein sollte.

Ob taktisches Meisterstück oder fauler Kompromiss: Für den Augenblick gelang ein Brückenschlag über die Fraktionsgrenzen hinweg, und der feierliche Einzug Johanns als „Reichsverweser“ am 11. Juli 1848 in Frankfurt schien eine politische Zeitenwende zu markieren. Die liberale Reformpartei stabilisierte ihre Vormachtstellung, da der Reichsverweser die erste Reichsregierung unter der Leitung Karl von Leiningens (1804–1856) fast ausnahmslos mit Gemäßigten besetzte.

Allerdings wich die Euphorie bald einer Katerstimmung, als eine große Diskrepanz zwischen den Ansprüchen der Zentralgewalt auf Gesamtleitung der deutschen Politik und ihren bescheidenen Machtmitteln sichtbar wurde. Die Einzelstaaten unterwarfen sich der von ihr beanspruchten Militärhoheit nur sehr zögerlich oder gar nicht.

Großbritannien und Frankreich, von denen man sich Unterstützung erhofft hatte, erkannten den Anspruch der Zentralgewalt auf völkerrechtliche Vertretung Deutschlands nicht an. Obendrein endete der erste reale außenpolitische Konflikt in einem Fiasko: In dem inzwischen um die nationale Zugehörigkeit Schleswigs entbrannten Krieg mit Dänemark schloss die preußische Regierung auf Druck Russlands und Großbritanniens einen Waffenstillstand ab, ohne dies mit der Zentralgewalt in Frankfurt abgestimmt zu haben.

Die Ablehnung dieses Waffenstillstands in der Paulskirche führte zum Sturz der Regierung Leiningen. In der Sache fand man jedoch keine Lösung, da niemand aus der Gruppe der Waffenstillstandsgegner ein plausibles Konzept entwickeln konnte, wie der Krieg gegen Dänemark ohne Preußen weitergeführt werden sollte.

Als die Nationalversammlung ihren Beschluss zur Ablehnung des Waffenstillstands am 16. September 1848 notgedrungen revidierte, hatte dies massive Unruhen in Frankfurt zur Folge. Auf einer Volksversammlung forderten radikale Linke den Ausschluss der Liberalen aus der Nationalversammlung. Als das Militär eine Demonstration vor der Paulskirche auflöste, eskalierte die Situation zu Barrikadenkämpfen in der Stadt, die mehrere Dutzend Todesopfer forderten, unter ihnen zwei konservative Abgeordnete der Nationalversammlung.

Nachdem die öffentliche Ordnung mit Militärgewalt wiederhergestellt war, verschärfte die liberale Mehrheit in der Paulskirche ihren Kurs der Revolutionsprävention. Ein Verfassungsschutzgesetz sollte die Sicherheit des Parlaments garantieren, in den Grundrechtsberatungen wurden ordnungspolitische Vorstellungen nun stärker zur Geltung gebracht, und der Ton der Auseinandersetzungen mit der Linken verschärfte sich noch einmal merklich.

Die Gegenrevolution erhöht den Druck auf die Abgeordneten

Zahlreichen Unkenrufen zum Trotz, die eine Selbstzerfleischung der Nationalversammlung vorhersagten, brachte sie in breitem Konsens den Grundrechtekatalog der Verfassung zum Abschluss, der am Jahresende 1848 in einem separaten Reichsgesetz in Kraft gesetzt werden sollte.

Dass Liberale und Demokraten ihre Gegnerschaft wenigstens mitunter zurückstellten, lag vor allem am wachsenden Außendruck, der von der in Preußen und in Österreich seit Oktober 1848 rasch voranschreitenden Gegenrevolution ausging. Wenn man am Ende nicht mit leeren Händen dastehen wollte, so die verbreitete Überzeugung, mussten beim Abschluss der Verfassungsarbeiten auch einmal Prinzipien zurückgestellt werden.

Die erste große Belastungsprobe stellte im Dezember 1848 die Weigerung der österreichischen Regierung dar, zu den von der Nationalversammlung formulierten Bedingungen – nur mit den bis dahin bundeszugehörigen Landesteilen und unter deren staatsrechtlicher Trennung von den übrigen Territorien – in den künftigen Bundesstaat einzutreten.

Dies bedeutete das Ende für den Regierungschef Anton von Schmerling (1805–1893), der im September an die Stelle Leiningens getreten war. Ihm folgte am 18. Dezember Heinrich von Gagern als Reichsministerpräsident, der in seinem Regierungsprogramm den Plan eines engeren und eines weiteren Bundes vorstellte: die Bildung eines Bundesstaats unter Ausschluss Österreichs, mit dem später eine völkerrechtliche Allianz zu sicherheitspolitischen Zwecken geschlossen werden sollte.

Dieser Plan verursachte Umschichtungen bei den Fraktionen, da nun das Links-rechts-Schema durch den Gegensatz kleindeutsch und großdeutsch teilweise überlagert wurde und insbesondere im liberalen Lager ein die Mehrheitsbildung erschwerender Riss entstand.

Die Abstimmungen über die ausstehenden Verfassungsteile waren dadurch mit vielen Unwägbarkeiten verbunden. Für die Staatsspitze konnte die Gagern-Fraktion mit ganz knapper Mehrheit ein Erbkaisertum durchbringen, das nach dem Ausschluss Österreichs nur an die preußische Krone fallen konnte. Dafür mussten aber Konzessionen an einige zu den Kleindeutschen übergelaufene Linke gemacht werden: etwa das allgemeine Männerwahlrecht für den Reichstag, das den elitären Vorstellungen vieler Liberaler widersprach, und die Beschränkung der Kompetenzen des Reichsoberhaupts in der Gesetzgebung auf ein aufschiebendes Veto.

Zum Teil gegen die Grundüberzeugungen der liberalen Mehrheit, die nun zu Kompromissen genötigt war, erhielt die Paulskirchenverfassung ihre besondere Ausprägung einer demokratisch fundierten Monarchie mit umfangreichen Grundrechtsgarantien und Verfassungsgerichtsbarkeit. Dies lässt sie in der Rückschau modern erscheinen – viel moderner jedenfalls als der pseudoliberale Verfassungsstaat, den Otto von Bismarck zwei Jahrzehnte später aus der Taufe hob.

Ob die Modernität ihrer am 28. März 1849 verabschiedeten Verfassung der Nationalversammlung zum Verhängnis wurde, weil sie so für den preußischen König Friedrich Wilhelm IV. unannehmbar war, oder ob er eine Verfassung – in welcher Form auch immer – sowieso abgelehnt hätte, weil er keine Krone aus den Händen von Volksvertretern annehmen wollte, lässt sich nicht eindeutig beantworten.

Ohne Kaiser ist das Modell der liberalen Mehrheit gescheitert

Klar ist allerdings, dass mit seiner Ablehnung der Kaiserkrone das Schicksal der Nationalversammlung für ihre liberale Mehrheit besiegelt war. Die Gemäßigten gestanden sich nun ein, dass ihre Strategie der Kooperation mit den Fürsten auf Sand gebaut gewesen war, und ein Strategiewechsel kam für sie, zumal sich ihre antirevolutionäre Grundhaltung seit dem Herbst 1848 verfestigt hatte, nicht in Frage.

So harrten sie einige Wochen in der Paulskirche aus in der Hoffnung, dass der preußische König noch zu irgendwelchen Verhandlungen veranlasst werden könne, legten dann aber scharenweise ihre Mandate nieder: am 20. Mai 65 von ihnen im Kollektiv, unter ihnen auch der zehn Tage zuvor als Reichsministerpräsident zurückgetretene Gagern. Er erklärte, keinem Bürgerkrieg Vorschub leisten zu wollen.

Durch die Massenaustritte verschob sich die Mehrheit in der Paulskirche nach links. Nachdem die Nationalversammlung am 30. Mai 1849 mit knapper Mehrheit beschlossen hatte, sich von Frankfurt ins Königreich Württemberg zurückzuziehen, wo die Sicherheit ihrer Sitzungen besser gewährleistet schien, da die dortige Regierung die Reichsverfassung anerkannt hatte, schmolz sie auf 104 Abgeordnete zusammen. Das war weniger als ein Fünftel der ursprünglichen Abgeordnetenzahl.

In Stuttgart konnte dieses Rumpfparlament nur noch symbolische Politik betreiben, nämlich den Souveränitätsanspruch der Nation demonstrieren, bis es am 18. Juni von württembergischem Militär an weiteren Sitzungen gehindert und vertrieben wurde. Die 236. Sitzung der Nationalversammlung blieb somit die letzte.

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